关于促进革命老区农民持续增收奔小康的建议

赵兴泉 顾益康

（浙江省农民发展研究中心）

浙江现有革命老区县（市、区）32个，占全省县（市、区）总数的36%；另有31个县（市、区）分布有部分老区乡、镇、村。老区大多分布在山区半山区、欠发达地区和少数民族地区，经济水平低、农民收入低。目前，浙江已经到了全面建成小康社会的攻坚时期，促进老区农民持续增收是确保老区与全省同步实现小康的关键和扶贫攻坚的难点，也是“履行我们党庄严承诺”的一项重要课题。

一、老区农民奔小康是全面建成小康社会的难中之难、急中之急

我省农民收入连续29年省区居首，但区域间不平衡。2008年32个老区县农民人均收入8091元，同期非老区县农民人均收入9795元，全省农民人均收入9258元。至2013年，老区县农民人均收入增长到14760元，同期非老区县农民人均收入17621元，全省农民人均纯收入达到16106元。6年内，老区县农民人均收入增长6669元，而非老区县增长7826元，全省农民人均收入增长了6848元。老区县农民收入不论是绝对值还是增加值都低于非老区县和全省平均。不平衡性还表现在老区县内部，以较发达地区宁波市鄞州区为例：2011年，该区151个老区村中农民人均收入低于全区平均的有127个，占84%；2012年占86%；2013年这个比例上升到90%。可见，不论从全省平均看还是从老区县内部比较，老区与非老区地区农民收入的差距随着城镇化发展步伐的加快，不但没有缩小，且有进一步扩大的趋势。

就收入结构分析，2008年老区县农民收入中，工资性、家庭经营性、财产性和转移性四项收入分别为3893元、3456元、440元和534元；非老区县四项收入为4928元、3988元、553元和452元。至2013年，老区县四项收入增加到7536元、5109元、751元和1369元；非老区县增加到9541元、5868元、808元和1384元。从收入结构看，增加最多的是工资性收入，老区增加3643元，非老区增加4613元；增加最快的是转移性收入，老区年均增长20.72％，非老区年均增长25.1%。说明近年来随着城镇化推进，大量农民转移到城镇就业提高了收入，而粮食直补、生产资料补贴、集体经济扶持发展等众多的扶农支农政策力度逐年加大，农民得到的政府性转移支付大幅增长。反过来，农民通过开发资源、提高生产技术等增加经营性收入的渠道还未完全打开，通过土地、房产等财产权利增加财产性收入也尚未破题，拥有较大的增收潜力。

就产业结构看，2008年，全省国民生产总值一二三产比为：5.2:54.1:40.7，老区县三次产业比为6.7:56.2:37.1，非老区县三次产业比为4.7:53.4:41.9；到2012年，同组数据全省为4.8:50:45.2,老区县为6:53.4:40.6，非老区县为4.4:49.6:50。另根据鄞州区统计局调查数据，2008年全区、非老区乡镇、纯老区乡镇三次产业构成比分别为4:64:32、4:79:17、7:72:21；到2013年该组数据变为3:61：36、3:70:27、10:69:21。由此分析，与非老区地区、平原地区相比，老区地区一产比重仍然较大，个别地区甚至在增大，而二三产业发展落后，经济效益不高，严重滞后于农民多渠道扩大就业和增加收入的需要，当前老区农民还是从事传统农业为主，这是导致农民收入增长不快的深层次原因。

老区人口向外转移情况突出。根据鄞州区第五、第六次人口普查数据，2000年，该区纯老区乡镇（所辖村全部为老区村）户籍人口85542人，常住人口75129人，常住人口少于户籍人口；而非老区乡镇同期数据为户籍人口281912人，常住人口380259人，常住人口远多于户籍人口。2010年同项指标，纯老区乡镇户籍人口78735人，常住人口74822人；非老区乡镇户籍人口329779人，常住人口614434人。十年内纯老区乡镇户籍人口下降了近1万，常住人口下降了1千；非老区乡镇户籍人口增加了近4万，常住人口增加了近25万。老区地区人口随着周边城市经济发展，不断外迁或外流到非老区、平原地区，导致老区发展缺乏人力支撑和经济支撑。

二、着力化解制约老区农民持续增收的影响因素

（一）历史上的革命苏区、现实上的经济落后区、未来的生态保护区。红色革命首先是在偏远的贫困山区取得突破，而这些地区在和平年代往往远离行政中心、经济中心。战争年代红色政权存在的优势条件，现在却成为经济建设的制约因素。这些地区受基础设施薄弱、生态环境恶劣、经济发展滞后、土地贫瘠、特别是交通不畅等因素的制约，造成资金、项目、人才难以引进，经济社会相对封闭，自然资源得不到优化配置，贫困落后状况很难得到根本性改善，与经济发达市、县的差距不仅没有缩小，而且在继续扩大。这种封闭的自然条件，是制约老区农民增收的主要原因。近年来，随着经济社会发展，老区山区往往成为生态保护区、水源涵养区，为加强生态建设、治理环境污染和提高资源使用率，各地对这些地区实施了更加严格的生态保护措施，客观上对当地经济发展带来了更加严重的制约。因此，要坚持生态保护与产业开发并重，实行有补偿的保护、能循环的开发，重点发展高效生态农业和循环经济，使老区的生态经济化、经济生态化。

（二）山多地少、老人多青年少、农民择业领域狭窄。从资源分布上说，大多数老区县耕地面积小，山林面积大，如鄞州区纯老区乡镇章水镇，2013年农业在三次产业中的比重仍达20%。集中连片的耕地少导致土地流转基础差，限制了现代农业发展；山林虽然面积大，但都划为生态公益林，无法进行开发利用，甚至限制了林业产业化发展。从人口分布上说，头脑灵活、商品意识强、素质相对较高的青壮年大多流到集镇或者城里工作，章水镇某村，1/3人口外流，1/3留守，剩下的1/3也都50-60岁，当地戏称“平时村里见不到20-50岁穿裙子的人”。从知识结构看，老区农民受教育程度偏低，择业领域狭窄。据统计，老区低收入农户（2010年人均纯收入低于5500元的农户）家庭内，小学及以下文化程度人口占到2/3左右，初中程度的人口占1/4左右，大专及以上不到5%；从业劳动力的文化程度也不高，初中及以下文化程度人口占到近90%，造成从业者接受能力差，且目前政府各类帮扶中享受免费培训的机会不多，导致创业机会较少，就业行业受限，目前老区农民从业还是以第一产业为主，占从业人员的50%以上。因此，要坚持传承与创新相结合，弘扬革命时期的战斗精神，激发建设时期的创业热情，提升革命老区农民创业就业的技能与本领。

（三）基础设施薄弱、产业层次不高、空壳村多富裕村少。老区交通、水利设施基础较差，无论发展产业、还是改善民生，都受到较大制约。农业、传统农副产品加工业、一般性工业、传统服务业占较大比重，质量不高，整体实力弱。不要说引进先进制造业和发展现代服务业，就是发展现代农业往往也面临技术、资金、营销渠道、传统观念的制约，使得老区陷入“产业层次低—整体实力弱—产业升级难—发展质量低”的恶性循环。如云和目前工业上虽有木制玩具、轴承两大传统产业及引进不多年的阀门产业，但总量小，发展潜力不足。农业上，有食用菌、干水果（板栗、云和雪梨等）、茶叶等农民经济收入的主要产业，但受自然天气和市场价格影响很大，三产旅游业受县域内三大水库饮用水保护影响，开发利用率低。产业的滞后发展也导致老区存在大量的空壳村，除转移性收入以外几乎没有自营收入，全省12245个老区村中，集体经济年收入10万元且经营性收入5万元以下的经济薄弱村占80%。这些村收入来源不稳，支出不断增加，保运转保开门尚困难，更不用说通过集体经济为农民增加收入。因此，要按照社会建设“输血”为主、经济建设“造血”为主的原则，坚持城乡一体发展的理念，统筹城乡发展规划、合理布局村镇企业，合力推进经济社会发展。

三、采取“特别帮扶”措施，体现对老区农民持续增收奔小康的“特别关怀”

老区有其独特的政治地位和生态功能。促进老区农民持续增收必须更加重视革命老区对中国革命作出的重大贡献，更加重视革命老区的历史地位，更加重视党的改革成果在革命老区的体现，采取特别照顾措施，让老区农民尝到身在老区的甜头，得到身在生态保护区的实惠。

（一）实施帮扶老区农民奔小康计划。我省老区村总数占到全省总村数的41%，没有老区的小康，就没有浙江的全面小康。老区人民曾为革命和建设做出过重要贡献，我们要树立关爱老区就是尊重历史、扶持老区就是感恩革命的理念，对老区建设要“固根培本，深怀感恩”，不能让老区人民在革命年代流血、建设年代流汗、如今却流泪。目前，福建、湖北、湖南、河南、四川、云南等省份都以省委、省政府名义出台了支持和促进革命老区加快发展的文件，福建、湖南还通过了《促进革命老区发展条例》。我省也应尽快出台促进老区加快发展的专门性文件，适时开展立法，凡是中央现有的苏区政策、中西部政策和海西区政策，浙江大地上的老区都应该享受到省委省政府的“特别关怀”。为此，建议省政府专门制定实施帮扶老区农民奔小康计划，并列入十三五扶贫规划，采取综合性政策措施，确保老区农民2020年实现户户小康的目标。

（二）实施生态富民、绿色发展战略，让绿色生态与红色文化和谐共鸣，提高农民经营性收入。老区大多位于生态区，“真山真水真空气”优势大，发展生态经济潜力大、优势足。要找准生态底线与百姓增收底线之间的最佳平衡点，围绕山水生态资源这一最大优势，按照绿水青山就是金山银山的新理念，大力发展生态经济，使山水空气真正成为财富。一方面，大力发展高效生态农业，突出产业特色，通过搞好深加工、打响品牌，积极打造菌类、茶叶、中草药、高山蔬菜等适合老区的拳头产品；另一方面，把发展生态旅游业作为老区的优势主导产业，结合老区红色概念和当地民族文化、生态特点，开发红色旅游、民族旅游和生态养生旅游相结合的旅游产品，把好山好水推销出去，将红色资源和绿色生态优势转化为经济优势。衢州市柯城区七里乡大头村，依托优越的自然环境和淳朴的民风以及周边丰富的旅游资源，以“小气候、原生态、农家屋、高山菜”的概念实施“托老休闲游项目”，吸引城市退休老年人休闲度假。年接待托老游客6000余人次，餐饮住宿消费约45万元，农副产品消费约35万元，极大提高了当地农民收入。

（三）实施就地就近城镇化战略，将农民异地搬迁和中心镇建设统筹规划，增加农民工资性收入。深入实施“千万农民素质提升工程”、引导劳动力转移，提高就业机会和增收途径。以工业化促进小城镇建设的发展，使之成为扩大农村劳动力转移的载体。针对老区因人口居住过于分散、集聚度较低，导致资源配置效率低下的问题，统筹规划异地搬迁和中心镇建设，合理布局镇村企业，以人口的集聚推动产业的集聚，促进老区农民转移、转产、转身就业。把“搬得下、稳得住、富得起”作为异地搬迁工作目标，把就业机会多、公共服务好的县城、中心镇作为主要入迁地。同时要照顾到难以外出就业的妇女和老人在家门口实现就业，可在规划建设异地搬迁安置小区同步建设来料加工点，引导和支持来料加工经纪人到安置小区发展来料加工业。松阳县筏铺异地搬迁小区从2005年开始实施，目前已安置下山搬迁农户594户、2493人，搬迁户基本实现了充分就业，采茶工月收入3000-8000元，来料加工者月收入1000-4000元。

（四）实施差别化的扶持政策和考核机制，提高财政转移支付标准，增加农民转移性收入。在历史上做出过巨大牺牲和贡献的革命老区，在享受各项扶持政策或安排扶持项目的时候，应在同等条件下给予优先考虑，加大“输血”力度。去年国家发改委已发布《关于落实在安排中央预算内投资时浙江省海峡西岸经济区范围内革命老区县参照执行中部地区政策的通知》，我省应该坚决执行。在扶贫开发过程中，要将革命老区作为优先区域给予重点扶持，积极研究减轻老区县财政负担办法，视财力少配套或不配套项目资金。对革命老区处于水源涵养地（源头地区）的补偿力度要与其生态保护力度相适应，制订符合市场价值规律的生态补偿机制。可以采取分段补偿的办法，结合生态考核指标，综合衡量对生态建设的贡献大小。而针对一些位于生态保护区（特别是库区）已经失去自我造血功能的老区村，政府应设立相应的社保，妥善处理城市用水和库区农民生活问题。在考核方面，建议对具备重点生态功能区条件的老区县参照开化县的办法实行单列考核。继续加大山海协作等结对帮扶力度，对老区覆盖面较大的发达地区，也要将县内老区乡镇、老区村的扶持作为省山海协作的重要内容。

（五）实施农村产权制度改革，加快农村确权赋权改革进程，增加农民财产性收入。传统意义上讲，只有城郊村、城中村和经济较发达地区的村开展股份合作制改革后，会有收益分红增加农民收入，但调查发现在革命老区、山区，加快农村确权赋权改革也能提高农民收入。平阳县昆阳镇前爿村通过产权制度改革，利用本村自然资源，建设流水白都市农耕乐园和民宿休闲度假区。先按每亩每年800斤稻谷价（约合1280元）统一流转村民耕地，村集体以自然资源为资本参股，每年从公司获得固定收益，村民按股份从集体收益中获得分红。据统计，该村通过项目年可分配收益超40万元，村民每股分配约200元。农民不但从土地流转中获得租金，还从村集体获得股份分红，财产性收入大幅度增加。当前，我省正全面开展农村确权赋权改革工作，应加快推进，使股权、土地承包经营权、林权、宅基地使用权和农房所有权成为农民获得财产性收入的主要手段，并赋予更多权能，农民可以在公开交易平台上，以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式获得收益，或通过抵押、担保贷款获得资金创业或扩大再生产。