农村二轮土地承包政策实行十多年来，农民经历了三提五统、农村税费改革和农业税取消等历程。在土地承包、流转、租赁进程中，由于档案管理、程序操作等方面存在着不规范、不严谨等现象，加之青壮年常年外出打工情况普遍，让这次农村土地承包经营权确权登记工作相对繁琐和复杂。

农村土地承包经营权是国家赋予农民最重要的财产权利，承包地是农民最基本的生产资料和最可靠的社会保障。那么在确权登记过程中，政策法规和农村风俗碰撞、自行开垦耕地、承包农户全家迁入城市、承包权人已经去世、村民之间田块互换、“四至”边界不清或消失等问题如何解决？日前，记者来到安徽省六安市金安区寻找答案。

既尊重历史，又面对现实，确保土地确权登记平稳有序

2011年，金安区选取了横塘岗乡和马头镇进行土地确权登记试点。这一南一北两个乡镇地貌完全不同，也非常具有代表性：马头镇是畈区，田块规则，界限清晰；横塘岗乡地处大别山余脉，地块破碎，田与田界限不明显。地貌不同，使确权面临的问题就不同，因此，无论是测量方法，还是在处理问题的方式上都有所区别。

“确权登记工作主要包括发放申请书、开展土地测绘、现场指界与审核、信息公示和确认等几个步骤。”金安区农委副主任潘圣余告诉记者，选准测量登记方法非常关键。最初走了弯路，当时乡农经站的工作人员拿着GPS测量仪在田里跑，从早跑到晚也测不了多少，进度慢得很。后来区里采用了省里一家测绘公司的方案，用卫星图片结合高精度GPS实测的方法，大大提高了测量效率。

同时在土地信息登记和录入、制作地块图、登记台账、数据分析等方面也进行了前所未有的创新。

技术难题虽然需要解决，但不是最难的。最棘手和最需要重点解决的，是承包地块面积不准、“四至”不清、空间位置不明、登记簿不健全、权属纠纷等问题。

“在发放申请单、田间测量和现场指界时，经常有农民围上来问，你们搞测量是不是要征地？土地确权有啥好处？面积扩大了补贴能不能提高？”马头镇农经站站长高劲松说，就连好多外出务工的人也经常往回打电话，可见农民对土地确权这件事很关注。

“随着国家一系列强农惠农富农政策实施，土地利益越来越大，农民对土地更加看重，对确权利益期望增多。对于土地确权登记中出现的问题，要本着尊重历史、面对现实、有利生产生活、维护社会稳定的原则，积极稳妥调解处理。”金安区委常委张敏认为。

着力解决面积不准、“四至”不清、位置不明、资料不全等问题

马头镇的确权登记工作已于2012年6月全面完成。确权登记涉及8103个农户、30769人，共调查地块34951块。值得关注的是，马头镇计税耕地面积31150亩，而实测面积达到45690.22亩，多出了46.7%。横塘岗乡最后的签字确认工作虽然还没有完全结束，但实测面积也大大超过计税面积。

面积为啥会多出这么多？横塘岗乡龙王岩村村文书陈武告诉记者，面积不实的主要原因是以前都按产量报计税面积。田有好田、孬田之分，一亩好田的产量能抵两三亩孬田，计税时为了公平，两三亩孬田就只报一亩田的面积。所以现在多测出来将近一半也是正常和准确的。

陈武说，今年3月份测完地去找村民签字时，62岁的李老汉就不愿意签，因为他家3亩好田测出来就是实打实地3亩，而别人家3亩“望天收”的孬田却测出来6亩。李老汉担心以后按亩数给补贴，自家会吃亏。“没测多的人怕以后会吃亏；还有的测得多的人也担心，怕以后和收税挂钩。”

“对于等级高的土地以少顶多，等级低的土地以多顶少，造成实际耕种面积与账证面积不符的，要按照实际耕种面积登记账证，并取得承包户认可才予以颁发证书。”金安区农委经管站站长李清介绍，农民的担心和忧虑体现在方方面面。为争取农户的理解与支持，充分调动农户积极性，金安区农委编制并印发《致广大农民朋友一封信》2.5万份、登记试点工作手册1000本，基本达到人手一份，组均一册，并采取黑板报、宣传栏等方式进行广泛宣传。同时要求每个工作人员做到“政策通”，及时给农民答疑解惑。

“在找农户核实签字时，大多数都拿不出二轮承包合同，有的好不容易从箱底翻出来，一看，两页纸已经发霉，字迹也都模糊了，还有的干脆用来堵窗户上的洞了。”负责金安区土地确权技术工作、安徽同绘家园土地信息技术公司副总工程师张文文发现，由于时间久远和保管不善，80%的农户都无法提供承包合同。

在横塘岗乡乡长黄道贵看来，除了土地承包合同缺失，在农村二轮土地承包中，少数乡村干部对承包政策操作不规范，落实不到位，致使部分农村土地承包经营权证没有及时分发到户，出现“有地无证、有证无地、一地多证、一证多地、无地无证”等多种现象，权属不明给确权登记发证带来一定难度。

黄道贵介绍，指界困难也是确权登记工作中的一个难题。由于大量农民外出务工，在家的大多为60岁以上老人，他们中有的不识字，有的岁数太大头脑不清楚，导致原承包地的指认、宗地测量后的确认、一些申请和复核都找不到人签字，有的甚至无法联系到人，权属无法及时落实。

“农户申请确权登记，申请8块地，地图上就要显示8块，东南西北四至都要标注清楚。”张文文也认为，最难的是指认田块。在青壮年外出老人又搞不清楚，或者全家都搬走了的情况下，只能让村小组长和了解村情的人带着指认，可他们往往只知道叫啥，具体名字是哪个字却不知道。还有一些地块小的抛荒地，由于长时间无人耕种，草疯长得都有一人多高，很难确认，所以有时候或漏了，或张冠李戴安到其他人头上，这些影响到后期制证。因为指认错误，有30%需要返工。

“小田并大田，高低拉平，界限打乱，格田成方。”一些地方实施的土地整理项目和土地流转规模经营，改变了原先的沟、渠、路、坝，使地界也发生了新变化。横塘岗乡黄店村党总支书记张庆余告诉记者，2009年村里十几个农户将30多亩地流转给大户种葡萄，流转后，田埂平整了，塘也填掉了，地界完全没有了，现在只能用GPS一块一块切，大致划出边界。2010年古城寺村整理土地1800多亩，马上黄墩、缸窑、凤凰台三个村也要进行土地整理，这都需要重新划定边界。

“实践中，对土地流转实行规模经营、土地整治等使原有‘四至’界限变动或消失的，我们坚持尊重农户意愿重新划定。”马头镇副镇长王宏说。

先解决矛盾纠纷，后确权登记，避免匆忙登记引发纠纷再起

记者在采访中了解到，少数地方的“小调整”给确权登记带来困难。二轮土地延包后，少数地方的一些村民小组仍在进行“小调整”，因土地调整造成利益的不均衡，在开展确权登记时，暴露出一些新的矛盾。

古城寺村党支部书记吕自培说，有些村组还在实行“稻场棚政策”，也就是村小组成员对于关系到各成员利益的问题进行商议和决定的一种“土政策”。1995年二轮承包时国家规定承包期30年不变。但是新添人口要地需求强烈，个别村组觉得上面政策不能不听，下面情况也不能不考虑，最后就用“稻场棚政策”决定5年一动地。

“‘生了不补，死了不退’是大政策，‘生死要调整’是小政策。一些村小组5年一调整土地时，把去世的、嫁出去的人的地收回来，又给新出生的、新嫁进来的人分下去。”吕自培说，村里一个姓胡的老汉有两个到婚育年龄的孙子，这几年，一个孙子既娶了媳妇，又生了重孙子；另一个孙子今年马上也要娶媳妇。他就等着明年二月二的5年调整期一到重新分田时，他家能多出3口人的田来，所以现在不愿意签字。

对于人口增减问题，金安区根据不同情况分别处理。人口增加的，如果是婚进，无论集体有无机动田，都不给予补分承包田；如果是新生的，集体有机动田，可以在机动田中解决，并确权登记。人口减少的，家庭成员中有婚出、迁出、死亡、失踪的，仍按原面积登记确权到户。

对土地权属不清或有争议的怎么办？金安区的做法是由镇、村、组调查解决后确权，对矛盾纠纷较大，暂不能解决的，划定争议区，查清争议区的位置、面积、形成原因，并登记造册、记录在案，待化解争议后再进行确认、公示和登记。避免矛盾未解决就登记，引发纠纷再起。

确权试点中，一些曾经因为不愿交农业税等原因放弃承包地的农户，如今想把地再要回来。陈武当年是乡土管所工作人员，当时家里有7亩地，因为对农活照管不过来，又嫌要交税，就把田交回了村里。村里随后将这7亩地分给了新添人口。现在，陈武明确表示已经分掉的土地不会往回要，但像他这样自愿放弃承包地的毕竟是少数，其他收农业税时说“地不要了，随便给谁耕”的人，大多还是想把地要回来，因而拖着不愿签字。

对于二轮承包后家庭弃耕承包田，由集体重新安排其他农户种植的问题，金安区规定原承包户既没有申请放弃，又没有回来要田的户，在确权时既不确权给原承包户，又不确权给现承包户，作为待定田处理。如果有书面申请放弃的，生产组又没有安排给其他农户作为家庭承包的，该土地集体收回。而对于个别农户委托他人代种的，无论有无合约，都应登记确权原承包户，不得确权给代种户。

还有一类权属不明和矛盾纠纷来自农户家庭。1995年分地时黄店村李老汉的孩子都还小，如今快20年过去了，3个儿子都长大了，也娶了媳妇，他就把地给大家分了分。这次确权，3个儿子都在外打工，李老汉就把地都确认到自己头上，结果儿子同意，儿媳妇不同意，为此反反复复重新确认了好几次。

“对于家庭分户的问题，由家庭内部自行决定土地承包经营权的分割，按内部分割面积分户登记确权。”区农委经管站站长李清说，还有农民问有关土地承包人去世，承包田由子女耕种，这种情况是否给予登记，是否登记在子女名下等问题，“我们的规定是，如果承包人单独立户，现已去世，土地应收回，不予登记；如承包人与其子女在一个户头下，应予登记。土地承包没有继承权。”

金安区在登记试点工作中总结到，切实尊重农民意愿非常关键和重要，特别是重新实测承包地、确认承包地块“四至”、面积和明确空间位置等工作，一定要充分听取农民群众的意见。

李清举例说，“对于土地二轮承包后，农户自行调换承包地问题，我们的做法是双方自愿并签订互换协议，经村委会同意，按互换后的面积登记确权。对自留地、自行开垦耕地的已纳入二轮土地承包面积的予以确权颁证。对没有纳入原承包合同的，本次暂不进行确权登记。但对这类地统计汇总归档。”

而对于户口迁出，而且全家又居住在城镇，承包田还在本地问题，金安区规定全家迁入设区的市，并转非农户口的，该农户的家庭承包地予以收回，不参加登记；全家迁入小城镇落户的，并有固定收入，且自愿申请放弃承包田的，该农户的家庭承包地可以收回，不予登记；全家迁入小城镇落户的，无固定收入，该户仍保留承包田，要予以确权登记。

奠定土地流转和规模化经营基础

安徽省农委农村经营管理处副处长秦仲华认为，通过土地的确权登记，巩固了农村土地承包经营制度，实现了农村土地管理信息化，为推动土地流转和规模化经营奠定了基础。

完成土地承包信息登记，农民对承包土地的占有、使用、收益权利得到依法确认，广大农民获得了长期而有保障的土地承包经营权。特别是确权后的土地面积更实、更准了，一般多于原承包地面积的30%，增加了土地流转收益，提高了土地征占用的财产收益预期。

通过登记试点，建立起图片文字综合的农村土地承包权属管理平台，将农户信息、土地地理信息、土地流转统计、纠纷仲裁管理功能都纳入了管理平台，为推进土地承包管理信息化、科学化、规范化奠定了基础。

试点还对土地承包中的一些共性问题，实行统一政策口径，通过广泛宣传，取得了群众的认同，化解了多年遗留的矛盾。一些个性的矛盾也在确权登记中得到了解决。

在采访过程中，相关工作人员还提出了几点建议：首先要强化实际操作队伍。确权登记工作虽然是政府直接领导，各级农业部门全力推动，但基层实际操作主要依靠乡镇农经队伍。目前，这支队伍弱化，人员短缺，专业技术素质不高，全面推开确权登记工作，做好后期管理，队伍亟须强化。其次要完善政策，加强培训。建议对基层干部开展培训，重点是农村承包经营权登记试点工作的相关法律、法规政策及登记规则、档案管理、地籍测量与登记业务操作规程等。此外还需要尽快落实经费。土地确权登记的核心是对农民现有承包土地进行新的测量确认并建立起一套完整的电子管理系统，需要投入大量的人力、物力，没有可靠的资金保障，工作难以开展。只有落实财政资金投入，才能把工作落到实处。