张云华
“土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等，是法律赋予农民的财产权利，……在任何情况下都要尊重和保护农民以土地为核心的财产权利。”温家宝同志2011年12月27日在中央农村工作会议上的讲话中旗帜鲜明地提出了农民土地财产权利，这比以往的农民土地使用权、用益物权更进一步地体现了农民的土地权利，为今后更好地保障农民土地权利奠定了坚实的基础。农民土地财产权利主要包括土地承包经营权、宅基地使用权、集体土地收益分配权等，这些土地财产权利都有待进一步夯实。
夯实农民土地承包经营权，进一步拓展承包地财产权利
自上世纪80年代初，农民家庭土地承包经营制度在我国绝大部分农村确立并稳定，农民的土地承包经营权之财产权利内涵不断完善。但是，农民承包地的财产权利仍有缺陷。首先，占有权和使用权不稳定。一是土地调整过于频繁。二是为了非公共利益也可以强制征收农民的承包经营地。其次，收益权易受损。其一，目前国家农地征收行为并不规范，农民得到的补偿收益低下。其二，农户难获土地增值收益。农户处在土地租赁收益分配的末梢，与租赁公司、种养殖大户之间未能建立起合理的利益分配机制，出现“农户得利过小、租赁公司（大户）得利过大”的格局。第三，处分权受限制。体现在：第一，作为土地的承包经营户，其对土地的处分权是受限制的。第二，土地承包经营权的存续期限也是对其处分权的时间限制。第三，土地承包经营权不能继承。
因此，需要进一步强化、细化、明确化土地承包经营权之占有、使用和收益的权利。积极探索处分权的不同实现形式。当前有条件进一步拓展的承包地财产权利体现在多个方面。第一，重视请求权，完善征收补偿权。请求权（承包地返还、承包地妨害排除与妨害防止、足额承包地重大妨害补偿与征收补偿）应引起足够重视。完善征收补偿权，严格界定“公共利益”的范围，缩小土地征收权的范围。明晰土地征收程序、提高补偿标准、合理分配征收补偿收益。第二，以法律的形式确认土地承包经营权的期限。十七届三中全会通过的《决定》中明确指出了土地承包经营关系保持稳定并长久不变，这就确定了土地承包经营权的长期稳定性，因此，将来《物权法》修改时有必要对农村土地承包经营权的期限也做出相应的规定。第三，允许土地承包经营权继承。建议把《农村土地承包法》第31条的规定改为“承包人应得的承包收益，依照继承法的规定继承。承包人死亡，其继承人可以在承包期内继续承包”，增加农村土地承包经营权继承的条件和限制的条款。第四，规范土地承包经营权流转。完善农村土地制度，搞好土地确权工作，培育市场化流转机制，确保农户在农地流转中的主体地位，健全集体参与机制，建立合理的流转收益分配机制，促进土地规模经营，支持并规范土地股份合作社发展等。第五，对国家、集体的农地权利进行边界限定。国家农地权利主要是宏观管理。集体农地权利主要为微观用途管制、发包及依法调整。同时，国家、集体农地权利也受到相应的限定，负有相应的义务。
改革农村宅基地制度，充实农民宅基地财产权利
“集体所有，农民使用，一宅两制，一户一宅，福利分配，免费使用，无偿回收，限制流转，不得抵押，严禁开发”是我国农村宅基地制度的主要内容与特征，这一宅基地制度直接影响着农民的宅基地财产权利。
新世纪以来，我国经济社会状况发生了重大变化，经济高速增长，城镇化与工业化快速推进，农村人口大规模向城镇和发达地区迁移，围绕农村宅基地产生了一些矛盾和问题，农民宅基地财产权利缺失且难以得到保护。第一，农民集体所有权不清楚，权利弱。对于在什么样的情况下，包括宅基地在内的集体土地分别属于村民小组、村集体、乡镇集体所有缺乏详细规定，实际操作就具有明显的随意性。集体土地与国有土地相比，产权不完整，权利不对等，集体土地权利弱化。第二，农民宅基地用益物权权能不完整，分享宅基地增值收益难。《物权法》等法规中没有提到农民宅基地的收益权和财产权。各地逐渐开始推行的村庄整理、集中居住、宅基地换房等一些活动中，一般只对农民的房屋给予补偿，而不考虑农民宅基地的收益权。对于整理节约出的建设用地出让收益及增值收益，农民和农民集体都很难分享。第三，宅基地流转现象普遍，限制流转政策流于形式。第四，“房地关系”处理失当，农民房屋财产权不完整。由于对“房地关系”处理失当，房屋财产权与宅基地使用权的关系没有很好地分开，导致农民房屋财产权权利并不完整，甚至缺乏起码的产权登记与证明。由于农民房屋的可处分性与宅基地使用权的不可对外流转性之间存在矛盾，农民房屋财产权实际上难以实现，使得农村房屋财产“沉淀”，成为不具有基本市场价值的“死资产”。第五，宅基地闲置浪费问题突出，无偿回收政策是制度性因素。第六，农房抵押试点兴起，宅基地不得抵押法律受到挑战。第七，“小产权房”开发屡禁不止。第八，“拆房圈地”逐渐蔓延，农民个人及社会风险加大。
针对以上问题，课题组提出完善并改革宅基地制度、充实农民宅基地财产权利的思路及建议。第一，巩固集体宅基地所有权，从制度上进一步加强农民集体对宅基地的所有权权利，给予集体土地和国有土地同等权利，明确农村集体经济组织作为集体土地的代表者地位，明确集体土地成员权。第二，充实农民宅基地用益物权，农民不仅对宅基地具有占有和使用的权利，还具有收益权和部分处分权。第三，有条件放开使用权流转，赋予农民完整的房屋财产权，赋予农民宅基地使用权流转与房屋交易的权利，通过建立农村房屋与宅基地流转市场，充分实现农民宅基地用益物权与完整的房屋财产权。第四，建立宅基地有偿退出制度与差别化有偿使用制度，政府要给予经济补偿与政策支持，建立经济激励机制，合理引导农民退出闲置浪费的宅基地；在宅基地使用制度上，建立差别化有偿使用制度，对集体成员使用宅基地不收取费用，对集体外成员使用宅基地，要收取宅基地有偿使用费。第五，从国家层面开展农村房屋与宅基地抵押试点，更好地引导地方进行农房与宅基地抵押试点。第六，本着集体土地与国有土地同地同权的原则，在建立城乡统一的建设用地市场要求下，应在土地和建设规划约束下允许集体建设用地直接进入土地市场用于开发。第七，出台指导性政策，规范当前和今后各地村庄整理与宅基地置换等活动。
正确理解农民集体所有权，赋予农民个体集体土地收益分配权
土地的集体所有权是农民集体的所有权，而不是独立于农民的集体的所有权。近几年来，在国家实行最严格的耕地保护制度和节约用地制度背景下，不少地区开始从农村宅基地、农村建设用地上找出路，进行自然村撤并、村庄整理、集中居住，将整理出的农村宅基地、集体建设用地转换为城镇和工业建设用地。村庄整理促进了土地集约利用与新农村建设，但也存在着农民宅基地权益和集体建设用地权益得不到保障等一系列问题。整理节约出的农村建设用地产生了巨额收益，这个收益农民也很难分享。
为此，需要探索亿万农民进城过程中对集体土地尤其是宅基地和其他集体建设用地的利益实现机制和保护机制，实现宅基地用益物权和其他集体建设用地权利的财产化，建立农民对整理节约出的集体建设用地的利益分享机制。对于村庄整理节约出的建设用地，应当在法律法规和相关政策中明确农民拥有节约出来的建设用地的收益权。要赋予农民参与宅基地和集体建设用地增值收益分配的权力，在农民、集体、国家之间建立合理的收益分配机制，探索建立民主协商机制，建立有效监督机制，做到收益分配透明。
（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）
