以家庭联产承包为起点的农村改革进行了30多年，以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，作为农村基本经营制度该如何进行与时俱进的完善和创新，已成为又好又快推进农业现代化的一个关键问题。党的十八大和今年的中央一号文件都提出了推进农业经营体制创新、加快农业现代化的新任务。农业经营体制的创新是一个不断探索和逐步完善的过程，我们在调查研究中发现，各地在实践探索中既有许多创新的经验，但也存在不少问题。在农业市场化、国际化和现代化的新背景下，如何解决小农户的家庭经营与大市场的矛盾问题，如何培育现代农业经营主体，如何使农业更加具有竞争力，如何使农业劳动者致富，如何确保农产品的质量安全等问题的解决都有赖于农村基本经营制度的完善和创新，核心是要处理好稳定农村基本经营制度与创新农业经营体制的关系，在坚持农业家庭承包经营这一农村基本经营制度长久不变的基础上，加快推进农业双层经营体制的创新，构建集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

农业生产经营体制面临的

　　问题与挑战

　　我们调查发现，当前农业生产经营体制还存在着许多与现代农业发展不相适应的问题，面临着严峻的挑战。具体可从农户家庭经营、村社集体经营、农业产业化经营和农民专业合作经营等四个层次各自存在的问题与缺陷来深入分析。

　　从农户家庭经营层次来看，既存在着必须长期稳定家庭经营在农业生产中主体地位的问题，又存在着如何尽快改变农业家庭经营副业化、规模细小化、劳力老龄化、经营粗放化和提高农业劳动生产率等问题。由于农村劳动力向二三产业的大规模转移是以青壮年劳动力的离农为主要特征的，带有明显的自发性、盲动性和不彻底性。这种数量庞大、规模细小、年龄老化的家庭经营显得与现代农业发展的要求很不适应，在提高农业劳动生产率和农业经济效益方面难以有大作为，是农产品产销大起大落和价格频繁波动，以及农产品质量安全难以控制的基础性原因。

　　从村社集体经营层次来看，既存在着村社集体统一经营功能弱化，远远不能满足农户家庭经营对农业社会化服务和产业化经营需求的问题，也存在着集体经济实力不强，功能不全，开放度不够，难以增强对现代农业的服务功能，难以提供农业产业化经营服务的严重缺陷。从总体上来看，浙江的村级集体经济发展在全国还是比较好的，有一批像航民村、花园村、滕头村、方林村等集体经济强村，但不少地方特别是欠发达山区，由于长期以来在农业双层经营体制上强调发挥家庭经营的积极性比较多，对加强村集体的农业统一服务和发展壮大集体经济重视不够，这使得很多地方农业双层经营变成了单层经营，集体统一服务的功能不断退化，村级集体统一服务有名无实。

　　从农业产业化经营层次来看，现有的农业产业化经营大多数是以企业主导的农业龙头企业与基地农户建立产销协作关系的形式出现的，这些以工商资本为主的农业龙头企业既发挥着为分散的农户家庭经营提供产前、产中、产后服务，提高农产品加工、流通水平的重要作用，同时也存在着与农户的利益结合不紧密，与农户之间还是简单的农产品买卖关系，企业资本强势和生产农户弱势的突出问题。弱势的农户很难分享农产品加工流通的增值，农民生产农产品低效益的问题没有从根本上解决。这表明，企业主导的产业化经营既有明显的作用，也存在重大的缺陷。可见，这种企业主导的产业化经营必须加以改进和完善。

　　从农民专业合作经营层次来看，浙江是最早制定农民专业合作社法的省份，农民专业合作社的发展起步早、发展快，数量已经超过2万家。农民专业合作社既有直接代表农民利益，与农民利益结合紧密，加工流通增值全部归农民全体社员共享的众多优点，但也存在着经济实力弱小、服务能力不强、合作机制不够规范等缺陷，合作社的生产服务功能特别是加工营销和资金融通等合作功能比较弱，甚至不少合作社有其名而无其实，有很多虽然挂着合作社的牌子，实际上是个人经营和企业经营，也有许多合作社从组织机制上看确实名副其实，但其缺资金、缺人才、缺服务实力和服务手段，在农业服务上显得力不从心，难以承担起引领农民走向国内外大市场的重任。国家对合作社的扶持政策也不够有力，这表明合作社发展前景远大，但须进一步改革和完善。

构建新型农业双层经营体制的

　　战略构想

　　根据上述分析，我们可以发现农业生产经营体制的改革创新必须按照博采众长、集成创新的思路，对四个层次的生产经营服务主体进行优化重组，创造出一种既能保证农户家庭经营在农业生产中的主体地位和基础地位，又能使农户家庭经营适应市场化、国际化、产业化、标准化的现代农业发展要求的农业生产经营体制。目前，我省正处于城乡融合发展的新时期和加快发展现代农业的关键时刻，推进农业生产经营方式的转变和农业经营体制的创新，已成为建设现代农业的一项十分紧迫的任务，也是探索中国特色农业现代化道路的一项重大课题。

　　稳定完善农村基本经营制度，创新农业生产经营方式，总体上要按照生产关系适应生产力发展要求这一马克思主义的基本原理，根据变化了的农业农村经济社会形势，不失时机、与时俱进地推进农业经营体制的再创新，其核心是要处理好稳定农村基本经营制度与转变农业生产经营方式的关系，按照邓小平农业“两个飞跃”的论断和十七届三中全会农业经营体制“两个转变”的要求，在保持农业家庭承包经营制度长久不变的基础上，加快推进农业双层经营体制、农业产业化经营机制和农民专业合作机制的集成创新，形成集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

　　总结近年来各地在发展现代农业中的实践探索，农业生产经营体制的再创新要以科学扬弃的哲学思想，集成创新的改革思路和多元杂交的方法路径，从整体上对农业双层经营体制、农业产业化经营和农民专业合作社的发展进行系统的整合重组，这种农业生产经营体制的集成创新，既要促进小规模的传统家庭经营朝着适度规模的现代家庭经营转变，又要全面发展农户联合合作与产业化经营，形成村社集体统一服务、农民专业合作服务、产业化经营服务和社会化组织服务有机融合的多元化、多层次、多形式经营服务体系。具体来说，要在两个方面取得新突破：在家庭经营层次上，尽快改变家庭经营数量庞大、规模狭小，兼业化、副业化和老龄化现象严重的状况，形成家庭经营有序地朝着专业化、规模化和集约化经营的方向转变的机制；在统一经营服务层次上，尽快改变集体统一经营有名无实，产业化经营利益纠结，农民专业合作经营势单力薄的状况，通过对三个层次服务主体进行优化重组和集成创新，形成农业服务经营层次有序地朝着兼有集体统一经营、产业化经营和农民专业合作经营方向转变的机制，从而构建起以集约化的家庭生产经营与产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制。

　　这一新型双层经营体制中，集约化家庭生产经营就是要致力于克服原有农业双层经营体制中家庭经营数量庞大、规模细小、生产粗放的缺陷，产业化合作服务经营就是要致力于克服原有集体统一经营服务乏力，产业化经营利益矛盾突出，农民专业合作社弱小单薄的缺陷，把统一经营层次中的村集体基础服务、产业化经营服务、专业合作服务和农业社会化服务等优点加以叠加，从而切实解决小农户与大市场难以有效对接的根本问题，有效提升农业产业化和农民组织化水平，实现农业生产经营方式的根本转变，形成满足现代农业发展要求，与中国特色农业现代化相适应的新型农业双层经营体制。

　　这一改革构想完全符合邓小平关于农业要有“两个飞跃”的论断。1990年，邓小平在同中央负责同志谈话时明确指出：“中国社会主义农业的改革和发展，从长远的观点看，要有两个飞跃。第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是又一个很大的前进，当然这是很长的过程。”实践证明，邓小平这一高瞻远瞩的论断，确实具有前瞻性、科学性、预见性和现实指导意义。党的十七届三中全会根据农村改革30周年后的新形势，作出了关于我国已进入加快改造传统农业，建设中国特色农业现代化的关键时刻的重要判断，并提出了推进农业经营体制机制创新，加快农业经营方式转变的要求。强调家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变，增加技术、资本等生产要素投入，着力提高集约化水平；统一经营要向发展农户联合与合作，形成多元化、多层次、多形式经营服务体系的方向转变。这一“两个转变”的战略思路与“两个飞跃”的战略思想是一脉相承的。

　　构建新型农业双层经营体制的战略构想，可以说就是“两个飞跃”、“两个转变”战略思路的具体化，也是实现十八大提出的创新农业经营体制、培育新型农业经营主体新任务的创新路径。这一农业生产经营体制的集成创新，具体来说，要把握好四个关键环节：

　　一是对农户家庭经营这一基础层次进行完善和创新。首先要明确新型农业双层经营体制中的农户家庭经营，在农业生产经营体制里始终居于主体地位和基础地位，应坚持把农户家庭经营作为现代农业的生产经营主体形式，落实好土地家庭承包长久不变的政策，并且要赋予农户家庭承包经营土地以长久不变的经营使用权和完整的用益物权；其次要加快提高农户家庭经营的专业化、规模化、集约化水平，按照四化同步推进的战略要求，抓住城市化进程加速和农业转移人口市民化的机遇，因势利导地加快承包农地经营使用权“自愿、依法、有偿”流转，促进务工经商农民和农业转移人口的承包地优先向农业专业大户、家庭农场集中，实现从小规模的粗放型家庭经营向适度规模的集约化家庭经营转变，使专业化、集约化生产的专业大户和家庭农场成为现代农业的经营主体和新型农业双层经营体制的基础层次。也就是说，在总体上，我们必须致力于减少我国农户家庭经营的数量，提高农户家庭经营的质量，让更少的农户家庭来经营更多的土地，使家庭经营能够适应现代农业的发展要求，实现从传统家庭经营向现代家庭经营的转型升级。

　　二是对统一服务经营层次进行集成创新。就是要构建既有农业产业化经营社会化服务功能，又有合作制利益共享机制和主体多元化的新型的产业化合作服务经营层次。首先要打破统一经营就是单一的村集体统一服务的旧观念，树立新的统一服务观，明确统一服务既要体现现代农业对农业产业化服务经营的要求，又要体现多元化的合作服务主体联合服务的思路；其次，这种新的统一经营层次应该是由村社集体统一服务、农民专业合作服务、产业化经营服务、社会化组织服务和政府的农业公共服务有机融合的多元化、多层次、多形式经营服务体系；第三，关键是要让农民专业合作社在产业化合作服务经营层次中发挥主体和主导作用，全面增强农民专业合作社的产业化服务功能，政府对合作社兴办的产业化服务企业给予最优惠的扶持政策，把农民专业合作社培育成能够提供产前、产中和产后系列服务和产业化经营服务的主体力量，成为农民联合起来发展现代农业，提高在国内外市场竞争能力的有效载体；第四，要对原有的企业主导的农业产业化经营进行改造和完善，探索由企业主导的产业化经营向合作社主导的产业化经营转变的有效途径。既要充分肯定龙头企业为骨干的农业产业化经营在现代农业生产经营体制中始终居于十分重要的地位，需要进一步加以强化和发展，又要引导从企业主导的产业化经营向合作社主导的产业化经营的转变，克服前者与农户利益结合不紧密、农民获利很少的缺陷。在实践中可以通过两条途径来改造：一是通过大力引导和支持农业专业合作社投资兴办农产品加工、流通企业，让合作社和社办加工流通企业成为农业产业化经营的龙头；二是通过引导原有的农业龙头企业与基地农户联合建立专业合作社，或由合作社参股到龙头企业，使合作社的农户与龙头企业形成以产权联合和产销合作为双重纽带的紧密的利益共享机制，也促进企业主导的产业化向合作社主导的农业产业化经营转变，使之成为新型农业双层经营体制的统一经营层次的重要力量。

　　三是对以土地集体所有制为基础的村级集体经济组织的农业服务功能作准确定位。由于村集体经济组织的先天不足，大部分地区的村级集体经济组织缺乏经济实力和服务能力。因此，改革初期定位的家庭经营与集体统一经营相结合的农业双层经营体制已经名不副实，必须改革成为集约化的家庭生产经营和产业化的合作服务经营相结合的新型农业双层经营体制，但这并不意味着村集体完全退出农业服务领域。鉴于村集体组织还是农民集体土地所有者的组织载体，无论是农户的土地流转、土地整理、土地征用和农田水利基础设施建设，还是农业园区化规划建设，都离不开村集体的管理服务和协调，上述内容也都应该是村集体为农业服务的主要职能和任务。首先要从法律上进一步明确村社集体经济组织是农民集体土地所有制的组织载体，有必要制定《中华人民共和国农村集体经济组织法》，赋予村社集体经济组织以名正言顺的法律地位，村社集体要重点行使好对承包农地的发包管理和农民集体所有的土地等自然资源的管理、保护和增值；其次，有条件的地方可以通过对村社集体经济组织进行股份合作制改造，明确集体经济产权到户，提升集体经济的发展活力和管理水平，体现农民当家做主和民主管理的主人翁地位；第三，加大政府对村集体经济发展的扶持力度，探索新时期发展壮大村集体经济的新路子，增强其农业基础设施建设，改善村庄生产生活条件，为农户家庭经营提供农业产前、产中、产后的综合服务能力，使之成为新型农业双层经营体制中重要的管理服务力量。

　　四是对政府的农业公共服务和市场化运作的农业社会化服务进行优化重组。目前，政府的农业技术推广等公共服务在农业服务中还占据非常重要的地位，但服务机制体制还需进一步创新，要与产业化合作经营服务紧密结合起来。有些服务功能可以采取支持农民专业综合服务社的形式来实现。在改革开放中发展成长起来的各类农业社会化服务组织，也是农业生产经营服务体系中一支不可或缺的重要力量。它们在专业技术服务、农产品营销服务、农资供应服务、农机作业服务、信息咨询服务、科技推广服务等方面，都发挥着重要作用。随着农业市场化、国际化、信息化水平的提升，这类农业社会化服务组织还有巨大的发展空间和服务需求，政府部门要给予大力支持，并积极引导它们融合到产业化合作服务经营体系中去。要充分发挥此类组织的专业化协作、行业化联合、企业化管理和市场化运作的机制优势，使之在农业社会化服务领域发挥更加重要的作用。

促进新型农业双层经营体制建设的政策举措

　　根据十八大和今年中央一号文件加快推进农业经营体制创新、培育现代农业经营主体的要求，把加快构建新型农业双层经营体制作为统筹城乡发展，促进农业发展方式转变，提高农民组织化程度，推进农业现代化的战略举措，党委政府要从以下几方面促进新型农业双层经济体制的成长和完善：

　　一要实行新型城市化与新农村建设联动推进的战略，为构建新型农业双层经营体制创造有利的经济社会条件。要坚持一手抓社会主义新农村建设，一手抓社会主义新城镇建设，把握以人为本的新型城市化的正确方向，促进大中小城市、小城镇协调发展，把农业转移人口市民化作为推进城市化最紧迫的任务。要通过建立普惠型的社会保障制度和解决农民工廉租房等政策举措，使农民工有条件在城市安家落户，让大量已经转移到二三产业和城镇的农民工及其家庭成员，成为城镇中安居乐业的新市民，从而为加快农地流转、农业适度规模经营和家庭经营的集约化创造社会经济条件。

　　二要加快完善农地流转机制和新型职业农民的培育，促使专业大户、家庭农场成为现代农业的经营主体。要顺应我国工业化、城市化加速推进，农村劳动力进一步向二三产业转移、向市民稳定转化的新趋势，在落实好长久稳定家庭承包经营这一农村基本经营制度的政策的基础上，通过深化农地制度改革，明确农户承包农地永久不变，并赋予完整的土地用益物权，使之建立更加规范的农户承包地的流转机制，形成有利于促进农地流转优先向专业大户、家庭农场集中的新政策。同时，要鼓励支持有文化、懂技术、会经营、年轻力壮的新型职业农民从事现代农业，并通过加强现代农业生产经营技能的职业培训和全面实行免费就读高等院校的农业技术和管理专业，加大农业财政、信贷、保险的支持力度，使他们成为现代农业的合格的生产经营者，承担起中国农业现代化建设的重任。

　　三要重点加强对农民专业合作社的支持和培育，使其既成为农业生产的新型农业经营主体，又成为新型农业双层经营体制中产业化合作经营服务层次的最重要的主体力量。各级政府要进一步制定鼓励农民专业合作社做大做强的优惠政策，重点要支持农民专业合作社增强技术服务能力、农产品加工能力、农产品品牌营销能力和资金互助合作的能力，形成生产合作、供销合作和信用合作三位一体的合作机制。要给予农民专业合作社比一般农业龙头企业更加优惠的政策，允许和鼓励农民专业合作社兴办农产品加工企业、农产品连锁经营和资金互助社，对合作社兴办的农业龙头企业给予减免税或退税的优惠。要建立农民专业合作社流通绿色通道，并加强农民合作社的规范化建设和管理，使农民专业合作社真正成为能承担起产业化合作服务职能，成为带领家庭经营农户与国内外大市场接轨的服务载体。

　　四要建设服务型的村级基层组织。加强村级基层组织建设对发展现代农业，建设社会主义新农村具有十分重要的基础作用。在新的形势下，应该以建设服务型的村级基层组织为导向，使这些基层组织成为引导农民、服务农民的一支重要的组织力量。从各地的实践来看，凡是现代农业发展和社会主义新农村建设的示范村，都有一个服务意识强、服务能力强、工作作风正的领导班子，也都是村级集体经济发展比较好的村，在那些村庄里既没有贫困户，也没有上访户，家家都是富裕户。因此，下一步的现代农业和新农村建设中，我们应该把发展壮大村社集体经济放到更加重要的位置。以服务型的村社集体经济组织为发展方向，加快转变集体经济组织的职能和经营机制，不断创新为农服务的机制，增强为农户服务的能力和手段。各级政府应该给予村社集体经济相当于国有企业的经营范围和优惠政策，给予集体所有的土地资源与国有土地同等的权益，让村社集体充分开发利用好集体所有的土地、山林、水面等资源，进一步转换集体的经营机制，建立多种所有制共同发展的机制，创造集体经营与家庭经营、民营经济互促共进的新优势。充分发挥村社党员干部的骨干带头作用，带领社员群众合作发展现代农业，联合走上共同富裕的社会主义康庄大道。

　　【作者单位：浙江省政府咨询委三农发展部、浙江农林大学中国农民发展研究中心、浙江省农业科学院农村发展研究所】

《浙江日报》2013年3月1日14版http://zjdaily.zjol.com.cn/html/2013-03/01/content_2026049.htm?div=-1